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財政分權與環境污染的國際經驗的借鑒研究

發布時間:2015-06-19 10:59

  20世紀以來,為了調動地方發展經濟的積極性,財政分權在世界各國普遍施行。在財政分權體制下,一方面,地方政府對區域居民公共產品等偏好具有信息優勢,更有利于經濟效率的提升和地方基礎設施供求狀況的優化,促進地方環境投資增長(Oates,1972、1977;Adams,1997;Tiebo-ut,1956)。另一方面,財政分權正面激勵效應的發揮需要充分健全的配套機制,如社區民主、地方自治等訴求表達和監督機制,但現實中大多數國家難以滿足,尤其對民主法制尚未健全的發展中國家而言,財政分權信息表達傳遞渠道不暢,地方政府尋租現象嚴重,導致財政分權的“激勵扭曲”,種種制約因素造成了嚴重的環境污染問題(Felbinger,1984;Frisken,1991;Treisinan,2002)。

  1994年中國實施的分稅制改革以及我國“晉升錦標賽”的地方官員治理模式,刺激了地方經濟的競爭性發展,為中國經濟持續快速增長提供了強大動力。但是財政分權體制的激勵扭曲,引致地區間稅收競爭,使得地方政府為吸引外部資源以及企業投資而放松環境規制,極大忽視區域居民對環境公共產品的強烈偏好,導致“三廢”快速增長、環境容量超載,事實上加劇了我國整體環境的污染程度。

  二、 文獻綜述

  諸多發達國家財政分權體制改革實踐較早,對于財政分權下的環境污染內在機制的研究也較為成熟,主要從財政分權與地方環境規制、財政分權下的越界污染等方面進行闡述,國內研究主要從財政分權下的激勵扭曲角度看待財政分權與環境污染的相關問題。

  對于財政分權與地方環境規制問題,Felbinger(1984)和Frisken(1991)發現,區域間經濟發展的競爭行為,不僅造成環境基礎設施的供給不足以及無效率,還會帶來工業的重復建設以及粗放型經濟發展模式,使得政府進一步降低區域環境標準。Lopez和Mitra(2000)認為財政分權下的政府尋租行為,也會使得區域環境質量下降。Sigman(2007)指出,財政分權體制下,政府受到稅收分成的激勵弱化了對環境污染的控制,中央或者地方政府不愿內化外在的污染成本,對環境質量改善不顯著。但Oates(1972,1977)、Brennan和Buchanan(1980)研究均認為財政分權會帶來地方競爭效應,地方政府將被迫提高環境等公共產品的供給效率。

  對于財政分權下的越界污染問題,Adams(1997)、Helland和Whitford(2003)、Sigman(2005)認為,邊界污染問題隨著財政分權程度的提升而越發嚴重。一方面,與各州及地方政府受稅收等體制約束對環境治理的投資不足有關。另一方面,各州政府面臨政治投票與稅收的取舍問題,這涉及到受污染影響的區域居民與污染企業之間的選擇與平衡,因此對于邊界上的污染,地方政府往往采取放縱的態度。

  對于財政分權下的激勵扭曲問題,國內諸多研究發現財政分權使地方政府官員的努力向經濟增長這一維度傾斜,造成地方政府短期行為嚴重。一方面,財政分權的改革降低了地方政府對環境管制的努力,從而對環境質量產生了較大的負面影響(楊瑞龍、章泉、周業安,2007)。沈坤榮、付文林(2006,2012)認為財政分權不當會加劇區域間的稅收競爭,導致地方政府對環境等公共產品的偏好降低、投資顯著不足,環境污染加劇。另一方面,財政分權下的稅收競爭使得政府干預以及政企交易增多,進一步加劇了地方環境污染程度。張功富(2013)通過省際面板數據和重污染行業上市公司數據實證分析指出,地方政府會以"區域競次"來吸引制造業投資,這種高能耗、高污染的發展模式嚴重影響區域環境質量,加之政府的不適當干預,企業的環保投資并未有效增加。郭志儀等(2013)認為,財政分權程度越高,在經濟增長中地方政府能獲得更多的稅收,而工業污染則越加嚴重,其中政企間的尋租交易進一步加大了地區工業“三廢”的排放量,此外產業結構的轉型升級起到抑制地方環境污染作用。

財政分權與環境污染的國際經驗的借鑒研究

  因此,在結合國內外已有研究的基礎上,本文將對美國、日本以及印度等國家的財政分權與環境污染的歷史經驗和相關問題進行回顧和闡述。在借鑒國際經驗教訓基礎上,對我國財政分權體制下的環境污染問題提出相應對策。

  三、 各國財政分權體制下的環境污染分析

  1. 美國財政分權與環境污染。20世紀中葉以來,美國逐漸演變成財政分權式的聯邦制國家。反映聯邦政府財政分權指標的集中率呈現下降趨勢,地方政府的財政支配比率也逐漸下降,財政分權程度呈現上升趨勢。其[第一論文網專業提供寫作論文和論文寫作發表服務,lunwEN.1kejiAN. c om歡迎您的光臨]中1992年美國聯邦政府財政支出占比為53.9%,州政府20.1%,地方政府占26%。1970年~1990年,美國經濟年均增長將近9%,化石能源的大量使用以及重化工業的發展壯大,使得同期美國的環境污染嚴重,對經濟社會造成了巨大損失。

  (1)對地方環境基礎設施投資支出的約束效應。第一,在聯邦集權制的財政分權體制下,聯邦中央政府通過掠奪式的行為,收繳州與地方政府大量財政收入,但是把支出責任轉移給地方政府,并未與財政收入相匹配,這無疑增加了地方政府的財政收支壓力,增大了縱向的財政差異,造成公共資源的供給短缺。其中,1958年全國對市政排污系統的投資至少短缺69億元,各州對地方排污管道的需求通常漠不關心。第二,地方政府的換屆效應與中央政府的宏觀調控不一致,加大了區域財政收支差異,導致地方政府與中央政府擴大公共開支的意愿相違背,進而對環境公共產品供給造成約束。按照1982年不變價格計算,美國用于污染的消除以及研究開發支出均呈現下降趨勢,分別由1979年的58.5億美元和0.9億美元,逐漸降低到1986年的45.4億美元和0.2億美元。第三,在財政分權下,環境規制意味著中央或者地方政府需要內化外在的污染成本,但由于受到稅收分成的激勵,各州與地方政府進行環境規制的動力弱化,地方政府公共支出低效、環境標準降低,加劇了環境污染程度。

  (2)以重化工為主導的產業結構固化,導致財政分權下的環境污染進一步加劇。重化工業意味著高投入、高消耗和高污染。1970年美國重化工業率高達57.4%,重化工業的快速發展帶動了產業結構重工化以及單位GDP能耗增高。以鋼[1] [2] [3] 下一頁 --------- 鐵工業為例,20世紀50年代美國鋼產量超過全球的一半,1973年美國鋼產量達到創歷史記錄的13 680萬噸,對資源和環境造成了巨大壓力。同期,美國大型工業城市再次出現嚴重的煙塵污染與光化學煙霧污染。

  再次,轉移支付機制約束了污染的防治。一方面,在聯邦制的財政分權轉移支付機制中,地方政府對州政府補助金存在極大的依賴,地方政府財政總支出有三分之一依賴于地方政府的轉移支付資金。1975年~1976年,美國地方政府的預算赤字達到33億美元,財政赤字極大地約束了地方政府的公共產品支出。以圣路易城為例,1967年~1978年聯邦的轉移支付從1%提高至55%,加之轉移支付主要用在社會保障項目,而公共福利所占比例一直不超過7%,這直接造成環境基礎設施的投資不足。另一方面,轉移支付機制未能解決越界污染問題。由于越界污染的治理成本和收益歸屬于不同州政府,轉移支付機制只是對本州的公共財政支出有直接的補充和調節作用,因而對環境污染治理的激勵不足,使得單向外部性的越界環境污染問題尤為突出。例如,位于州邊界的工業企業的污染排放量比位于州內部的企業的排放量更高,以及州內河流的水質明顯比跨州河流的水質更好(Sigman,2004)。

  2. 日本財政分權與環境污染。日本經濟在戰后的1955年~1973年期間年均增長9.2%,一躍成為資本主義國家中僅次于美國的第二號經濟大國。截至1970年,日本重化學工業化率達到62.4%。同期,日本從平衡預案的財政政策進入了赤字預算的財政政策,企業普遍實行低稅率,造成財政收入以及支出規模偏小。財政政策調整與產業結構演化,使公害問題和自然環境破壞問題十分突出。1960年~1970年,日本實際國民生產總值增長了1.9倍,而產業公害索賠受理案件數和酸化物產生量卻增長了5倍和2.5倍。

  (1)財政分權約束了污染防治投資。日本財政分權改革始于1949年的“夏普勸告”,主要是實行分稅制的財政體制,各級政府間有獨立稅源,明確劃分中央、都道府縣、市町村的事權,并且削減了中央政府的財政支出,實行地方平衡交付金制度(石見豐,2004)。1955年實施地方交付稅制度,降低地區補助負擔金,同時地方債相關費用也由地方稅繳付,使得地方財源受到進一步的約束,國庫支出金、地方債和地方交付金之間的相互影響變得更加強烈。此外,福利國家理念增加了地方自治體支出的責任,增大了部分地方政府財力負擔,必須依靠中央轉移支付才能進行有效的公共支出,導致政府財政支出結構中環境基礎設施投資嚴重滯后于民間投資。以城市下水道設施等環境公共產品供給為例,截至1966年日本城市人口中實際使用下水道的人數只占6%,直到1971年使用下水道的人口也僅有20%,加劇了城市河流與市郊海濱污染程度。

  (2)產業結構重化導致污染加劇。日本財政分權體制刺激了地方發展經濟的積極性,重化工產業高速發展使大氣污染等環境問題在原有的四大工業地帶和太平洋條形地帶集中爆發。1957年~1967年,重要城市二氧化硫污染程度急劇上升,典型案例是“四日市公害”。四日市當時建成的三座石油化工聯合企業,排放了大量硫氧化物、氮氧化物和飄塵,造成嚴重大氣污染,截至1972年全市確認812人因此患哮喘病。針對污染,日本根據每個核定的污染地區的不同情況和“煤煙發生設施”的不同種類制定出不同的排放標準,都道府縣知事可以勒令排放超標企業進行結構改革。但是由于受到地方交付稅制度的約束,地方政府以增加稅收為主要目標,對環境等公共基礎設施的供給積極性不高,對區域內重污染企業的轉型動力不足。

  (3)中央轉移支付制度弱化了地方對環境污染的干預。一方面,中央轉移支付機制下,地方政府在與中央政府共同承擔的公共產品供給的事務往往傾向于減少投資,在中央政府的轉移支付使用上,往往產生“道德風險”問題,使其轉為其他的特定地方政府利益,造成政府對環境投入的缺口不斷擴大。1967年~1973年,全國環境保護相關預算增長了5倍,而國家預算只增長了1.8倍。另一方面,日本在地方授權上采取法律授權,[第一論文網專業提供寫作論文和論文寫作發表服務,lunwEN.1kejiAN. c om歡迎您的光臨]使得地方財政權限保障受制于中央,進一步限制了地方政府自主性治理能力的發揮。地方的公共投資傾向于產業布局建設,進一步約束了環境衛生等公共基礎設施的投資和支出,1955年~1960年環境衛生投資占行政投資支出僅有3%~5.6%。

  3. 印度的財政分權與環境污染。1992年印度實施財政分權改革,使得邦、鄉以及城區政治實體之間形成等級分明的財政分權改革體系。在稅收體制方面,區別于其他財政分權體制的聯邦、邦以及地方三個層級財政稅收體制層次,印度在財政分權中僅分為聯邦以及邦兩級,但是在稅收體制的設置很不合理,稅收種類散亂,而且聯邦占據大部分的稅收份額,歸于邦政府的份額較低,同時邦間設置的貨物稅嚴重阻礙了印度的貿易發展,進而對邦政府的稅收形成了進一步約束。

  (1)財政分權造成地方政府財權與事權嚴重不匹配,降低了公共支出的效率。在分權的過程中,地方政府面臨事權過大,財權過小的狀況。在財權與事權的嚴重失衡狀態下,邦政府稅收收入不足以支付事權所需支出,造成邦政府通過借貸等預算外途徑解決日趨嚴重的財政赤字問題,造成了地方政府預算外債務增多,進一步降低了對環境等公共支出的效率和水平。此外,由于大部分的邦政府保留了實質性的管理權和財權,進一步束縛了第三級財政的自主性,加劇了環境基礎設施的供給短缺狀況。

  (2)轉移支付機制不健全,加劇了地方政府財政公共支出的壓力與約束。一方面,在較為完善的轉移支付機制中,轉移支付的數額應該由既定制度決定,既能解決財政支出的逆向選擇問題,又能彌補地方政府財政赤字,確保公共支出符合要求。但是印度復雜的轉移支付機制(一般依靠政府間的談判決定,缺乏相應的制度規定),使得對地方政府的轉移支付的數額存在較大的波動,加劇了地方政府的公共支出短缺狀況。另一方面,由于聯邦政府對地方政府財政狀況的了解不足,使得轉移支付與地方需要嚴重不匹配,造成轉移支付的資金低效率配置以及浪費。其中轉移支付的分配比例指標主要基于各邦的經濟指標,對各邦間的財政赤字重視不足,使得各邦間的財政狀況進一步惡化,加之邦對下級政府轉移支付的不足,進一步加大了各地方政府環境公共產品的投資短缺。

  四、 國際經驗對我國財政分權下環境污染問題的啟示

  1. 借鑒國外環境保護稅,有效降低環保收支的財政約束。環境保護稅是國家為加強環境保護而開征的稅種,是庇古稅在環境領域的體現,這也極大地降低了財政分權對地方政府環境支出的約束。其中國外對環境保護稅類別主要分為一般環境保護稅與國際貿易中的環境稅,1972年美國開征二氧化硫稅、1981年德國開征水污染稅、2007年日本開征環境稅等等。環境保護稅的征收,不僅有效控制了企業環境污染,以及國際貿易中環境污染的轉移行為,也為政府的環保支出提供足夠的保障。據此,我國可充分借鑒國外的環境保護稅體制的設置,有效降低我國環保支出的不足。

  2. 健全居民偏好表達訴求機制,發揮地方政府信息優勢。在環境保護方面,工業企業利益群體偏好與居民利益偏好存在較大的分歧甚至沖突,需要政府進行環境管制。借鑒日本民間團體積極參與對地方環境保護的經驗,健全居民訴求的表達渠道,使得地方居民的環境偏好與政府的環境規制與公共產品的投資相吻合,從而極大地改善區域環境狀況。此外,由于地方政府對區域內居民的環境偏好的信息具有相對優勢,因此,在轉移支付方面要充分考慮和平衡地方政府公共產品支出的區域差異和支出需求,進而有效提升地方政府公共產品的供給質量和效率。

  3. 構建有效的環境保護支出機制。在財政分權體制下,美國環境保護在政府、企業以及社會公眾三者形成了有效的環境保護支出機制,形成了“共同但有區別的責任”。首先,政府的環境保護支出在聯邦政府、州政府[第一論文網專業提供寫作論文和論文寫作發表服務,lunwEN.1kejiAN. c om歡迎您的光臨]和市縣政府進行了有效分配,聯邦政府的國家環保局(EPA)不僅進行宏觀環保投入,而且還可以對州及各地方政府的環保支出進行有效的調控。其次,企業的環保資助、環保補償等機制也相對健全。再次,非盈利機構、社區等也是環境保護的重要動力來源,對環保投資金額巨大。因此,對于我國財政分權下的環境污染而言,要積極構建有效的環保支出機制,引導社會公眾團體參與到環境保護投資中,為環境治理與保護提供堅實的群眾基礎。

  4. 采取稅收減免,促進環境保護和研發投資。從稅收激勵角度來看,主要可采取稅收減免與稅收優惠等措施,為地方政府的環境保護行為創造激勵,降低財政分權下稅收等對地方政府的約束。一方面,可充分借鑒國外的研發和技術創新的稅收抵免政策,從而有效刺激企業與政府機構對環保研發的支出;另一方面,該政策可大力促進環境保護方面的投資,對于環保有形資產的投資中,稅收的減免往往會影響企業環境設備的安裝與購買,從而有效降低企業環境污染程度。

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