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2012年反壟斷法司法解釋下的私人訴訟的研究

發布時間:2015-06-19 11:16

  一、問題的提出——李方平狀告中國網通案

  2008年年8月1日,反壟斷法實施首日,律師李方平狀告中國網通北京分公司對客戶實施差別待遇,違反反壟斷法第17條,李方平稱,根據中國網通的規定,沒有北京戶口的用戶,在報裝固定電話時只能選擇“預付費業務”,而有北京戶口的用戶則可辦理“后付費業務”,像李方平這樣沒有北京戶口的用戶只能被迫接受不平等的資費優惠服務。因此,李方平認為,北京網通憑借其在北京地區的壟斷地位,對是否擁有北京戶口的用戶實施付費差別待遇,其做法違背了民法中的公平、平等、誠實信用的原則,同時也符合反壟斷法第17條第6款規定的壟斷行為,據此,李方平狀告北京網通,要求法院確認網通實行區別待遇違法,并請求法院判令北京網通接受其辦理相關業務,并賠償人民幣1元。

  在本案的審理過程中,北京網通對于其違反《反壟斷法》堅決予以否認。北京網通認為,其所開展的后付費業務是出于經營安全的考慮。并且按照《民事訴訟法》第108條規定,原告必須是跟本案有直接利害關系的當事人,因此原告不符合訴訟主體資格。最后法院認為本案以壟斷糾紛為由提起訴訟,受《反壟斷法》管轄。但李方平不能證明網通北京分公司具有市場支配地位,因此駁回訴訟請求。

  當日起訴的案件如今惟一被立案的只有李方平訴網通案,因此此案成為首例正式被法院受理的反壟斷民事訴訟。作為反壟斷私人訴訟第一案,具有劃時代的意義,但是此時《反壟斷法》不成熟,許多重要的地方沒有詳細規定,法院在審理時將民法和反壟斷法混合適用,但兩者立法目的有明顯區別。為了解決法律上的缺陷,我國于2012年5月出臺了反壟斷法司法解釋,使私人訴訟方面的法律更加嚴謹、詳細,但在原告資格的確認、公力執法與私人訴訟的合作上仍未有詳細規定,原告舉證責任的分配和違法證據的取得方面仍有不足,并且在私人訴訟的實踐方面并未出現明顯的效果。

  通過上述對案例的分析和相關制度的闡述,可以看出目前在私人訴訟方面雖有很大的進步但仍存在些許不足之處,隨著我國經濟的不斷發展,面對反壟斷實踐不斷出現的各種新的問題,我們有必要不斷完善反壟斷法私人訴訟制度。在探究私人訴訟制度之前,本文有必要先對反壟斷法私人訴訟的相關概念進行一個界定并介紹一下私人訴訟的特征。

  二、反壟斷法私人訴訟制度概述

  (一)反壟斷法私人訴訟制度界定

  完善反壟斷法律制度首先要達到的就是法律法規的健全,而執法機制的有效則是反壟斷法律制度的核心。現在對于反壟斷法的執行有兩種:一種由法律規定的政府機構執行,利用公權力和公共財產、資源維護市場競爭秩序;另一種由受侵害的私人執行,利用的是自身的力量和個人財產、資源維護個人的合法權益。

  反壟斷私人訴訟是私人執行的一種。有學者這樣認為的:“私人的反壟斷訴訟,是指私人(這其中包括自然人、法人和其他社會組織)以反壟斷法為依據向法院提起的訴訟,要求追究違法行為者法律責任的訴訟”。還有學者是這樣定義的,“私人訴訟實際上是狹義的私人執行,而私人執行則是指私人主體選擇向法院提起民事訴訟,或是采用仲裁的方式來實現對反壟斷法執行,以達到保護自身利益不受違法壟斷行為的侵害。其中,提起民事訴訟這種方式被采用的頻率比較高”。其實,廣義上的反壟斷私人訴訟除了上述兩種情形外,還包括反壟斷行政訴訟,以及刑事訴訟。這里需要強調的是,反壟斷法中的私人訴訟不應該包括相關主體不服主管機關處罰而提起的行政訴訟,因為這種訴訟并不是由受害人直接提起的,而且也不是針對壟斷行為提及的,也更談不上達到制止壟斷行為的目的。本文認為,反壟斷私人訴訟是指自身利益受到反壟斷違法行為侵害的私人主體(包括個人、法人和其他組織),根據反壟斷法的規定而向法院提起民事訴訟,并請求違法者承擔一定法律責任的訴訟。

2012年反壟斷法司法解釋下的私人訴訟的研究

  (二)反壟斷法私人訴訟制度的特征

  1. 訴訟主體的范圍較寬。私人訴訟與普通的民事訴訟中對原告主體資格的要求有明顯的區別。普通的民事訴訟中與案件有直接利害關系的人才能作為原告起訴,而在反壟斷法私人訴訟中,壟斷者為了規避法律風險,壟斷行為通常具有隱蔽而又復雜,受害者往往是間接受害,這使得一些國家將非直接利害關系人納入法律保護范圍內。

  2. 舉證責任分配的倒置。在舉證責任的分配上,普通的民事訴訟法要求“誰主張,誰舉證”,而由于壟斷行為的復雜性和隱蔽性,雙方力量對比懸殊,許多受害者會因為收集證據失敗而得不到法律的保護,因此,2012年5月的司法解釋將舉證責任規定為舉證責任倒置,即由被告承擔舉證責任。

  3. 訴訟的實質上存在公益性。反壟斷法是維護市場經濟秩序的根本性法律,立法的目的是維護社會整體利益,因此反壟斷私人訴訟也是為了維護公共利益而產生的。民事訴訟的立法目的是保護個人利益不受非法侵害,反壟斷法的立法目的是保護社會全體利益,維護市場競爭秩序,而反壟斷法的私人訴訟正是維護社會全體利益的細化,這與民事訴訟有本質區別,因此反壟斷法私人訴訟與反壟斷法的立法目的一樣,具有一定的公益性。

  三、我國反壟斷法私人訴訟的實踐

  (一)我國反壟斷法私人訴訟的現狀

  在我國《反壟斷法》在這三年的實施時間里,由于實施的時間比較短,案件的數量不多,從些案件的最后處理的結果來看,也存在明顯的不足之處:首先,這幾起案件的案由大部分都是濫用市場支配地位的案件,案件類型比較單一。其次,案件的成功率是非常地低,最后的處理一般都是駁回起訴或和解結案,而原告勝訴的結果從未出現。第三,在損害賠償方面立法、司法上沒有得到重視。

  隨著改革開放步伐的加快,我國正逐步進入市場經濟時代,但是傳統的“官本位”思想依然根深蒂固,并依賴公權力的作用介入到市場經濟中來,使得市場競爭秩序遭到一定的破壞。而反壟斷委員會沒有監督權力,使其對個部門間的協調功能也毫無實際意義。2008 年8 月實施的《中華人民共和國反壟斷法》奠定了反壟斷私人訴訟的制度基礎,但卻缺乏細化規定;2012 年6 月《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》(以下簡稱《若干規定》)的實施建立了我國反壟斷私人訴訟的基本框架。2010年12月發布的發改委第8號令:《反價格壟斷行政執法程序規定》、發改委第7號令:《反價格壟斷規定》2011年2月發布的國家工商管理總局第53號令:《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》和2010年12月發布的國家工商管理總局第54號令:《工商行政管理機關濫用市場支配地位行為的規定》、國家工商管理總局第55號令:《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》做了行政法律上的補充,然而在實踐當中,大多反壟斷案件在提交法院之后未有任何結果,私人訴訟難以實現預期效果。由此可見,我國反壟斷私人訴訟面臨著很大的困境,要想把紙面上的反壟斷法變成行動,必須建立科學合理的實施模式。

  (二)我國反壟斷法私人訴訟所面臨的困難

  我國新出臺的反壟斷法司法解釋和上面介紹的各配套法規,解決了一些討論熱烈的問題,比如原告資格的確認、公力執法與私人訴訟的合作等,使私人訴訟方面的法律更加完善。《消費者權益保護法》創立了集團訴訟和雙倍賠償的激勵機制也在一定程度上完善了私人訴訟程序,但其進步也是有限的,具體從以下幾個方面來分析:

  1. 原告資格確認方面的困難。根據《若干規定》第1條規定,壟斷民事糾紛案件,是指自然人、法人或者其他組織因壟斷行為或合同、章程違反法律提起的訴訟。為避免私人起訴權被濫用,各國的限制標準有兩種:一種以實際受收到損害為起訴的資格的條件;另一種以受到影響為條件。我國的《若干規定》顯然采取的是損害標準,但是我國《合同法》規定了違反法律,行政法規的強制性規定的合同無效。這顯然是一個“違法性”標準,由此可見,《若干規定》在原告確認方面是一種綜合化的態度。但是這種態度下的原告的數量大大增長,法院在確認原告資格方面處于一種困境:如果允許各類受害者均可以提出反壟斷訴訟,可能會導致重復賠償從而加重被告的責任:如果只允許部分受害者提出訴訟,一方面找不到合適的劃分標準來區分受害者是否有起訴資格,另一方面可能使真正需要法律保護的受害者救濟無門。

  2. 舉證責任分配仍有不足。關于證據制度,主要集中在原告在舉證上的乏力和弱小,因此《若干規定》特地對這方面做了修改。對于具有嚴重排除、限制競爭效果的特定橫向壟斷協議,舉證責任倒置,由被告承擔舉證責任;對于公用企業以及具有獨占經營資格的經營者濫用市場支配地位的案件,仍然是原告承擔舉證責任。即使針對濫用市場支配地位方面《若干規定》還規定了幾個強化性的條款,即第9條、第10條、第12條以及第13條,幫助原告完成舉證。但可操作性上仍需改進,因此我認為這次修改并不足以徹底解決私人舉證難的問題。

  3. 公力實施對私人訴訟支持的困難。《若干規定》中第2條規定了原告可以在反壟斷執法機構的處理決定發生法律效力后提起民事訴訟,這反映了公力行為對私人訴訟的支持,這個規定體現了私人訴訟與公力實施的配合,但是我認為這種協助在目前我國的法律現實中是理想化的,法律沒有規定反壟斷執法機構的認定能否成為之后私人訴訟的證據,而在競爭法發達的國家,這種公力證據對于私人訴訟來說可以作為初步證據,是對私人訴訟的幫助,但我國法律本條規定是缺失的。

  我國反壟斷法私人訴訟的現狀和實踐中遇到的困難提醒我們必須突破原有的框架,找到有效、完善、適合我國國情的反壟斷法私人訴訟體系,建立科學合理的實踐模式。因此,有必要探究一下國外反壟斷法較發達的國家的立法與實踐。

  四、國外的研究成果

  (一)歐盟的反壟斷法私人訴訟的立法與實踐

  歐盟反壟斷法執行主要指的是公共執行,主要公共執行機構是反壟斷政府機關。歐盟委員會實際上享有對歐盟競爭法的壟斷執行權。由于私人訴訟制度的不發達,在2002年對《歐共體條約》第81條和第82條重新修訂,完善了私人訴訟的相關規定。2005年12月歐盟委員會公布了《違反歐共體反托拉斯規則的損害賠償訴訟綠皮書》。綠皮書是對《歐共體條約》的細化和解釋,在《歐共體條約》基礎上規定了反壟斷法既擁有公共執行和私人執行兩種方式,都是為了保護公司和消費者不受反競爭行為的損害。歐盟反壟斷法的執行體制逐步從公共執行為主導轉向公共執行和私人執行并存的局面。

  (二)日本的反壟斷法私人訴訟的立法與實踐

  與歐盟相似,日本的反壟斷法也曾比較依賴反壟斷主管機關的公共執行,私人執行很不發達。日本在20世紀30年代以前采取了扶助和救濟壟斷組織的政策,反壟斷法基本是一片空白。二戰之后,立法上逐漸以自由、公平、保護消費者權力為主流思想,市場競爭秩序逐步得到立法者的重視,以1947年的《關于禁止私人壟斷和確保公平交易的法律》為典型代表,在損害賠償方面有兩個值得關注的地方,一是消費者有“無過錯損害賠償請求權”,二是日本公平交易委員會占有行政主導地位,消費者想要得到損害賠償必須經過公平交易委員的事實認定、行政裁決,這是行政前置程序,也是對私人人提起民事訴訟權利的限制。隨著國家交流合作和企業、團體的興發展,國際協定和合同及事業者團體的行為逐步影響著日本的反壟斷工作,由此2000年《反壟斷法》將這兩者包括進損害賠償訴訟的范圍內。

  通過以上對反壟斷國家的反壟斷私人訴訟的立法和實踐的考察,可以看出:各國雖然反壟斷法制度設計存在差異,但私人訴訟力量正在成為一股不可小覷的力量在反壟斷法實施過程中發揮重要作用。歐盟與日本的經驗和不足更是為我國建立私人訴訟與公共執行的合作機制做好了鋪墊。

  五、對我國建立反壟斷私人訴訟的建議

  (一)關于原告主體資格的建議

  消費者作為權利侵害的直接承受者,原告主體資格是毋庸置疑的,在法律中有明確規定,因此受到間接侵權的消費者應受到我國反壟斷法著重規定,但是間接購買者人數多、范圍廣易導致訴訟量多、法院壓力大以及對經營者過度處罰,應當引起立法者的重視。同時考慮維持直接購買者的起訴積極性,應當建立直接購買者的激勵機制。比如按不同的損害賠償計算方式計算直接購買者和間接購買者的賠償額度,直接購買者可以獲得懲罰性的損害賠償,數額比間接購買者要多,而間接購買者只能分享實際損害賠償。

  (二)關于舉證責任的建議

  反壟斷案件所具有的專業性、復雜性特點決定其若按一般民事案件中“誰主張、誰舉證”的證據規則來進行訴訟,私人原告將難以勝訴。為彌補私人原告在多數情況下舉證能力較弱的弊端,《反壟斷司法解釋》對于舉證責任做了進步性的規定。但是這次的修改我認為不是十分徹底,應當將具有獨占經營資格的經營者濫用市場支配地位的案件也確定為舉證責任倒置,即由被告對其行為是否符合反壟斷法負舉證責任,若被告不能舉證將承擔由此而造成的不利后果。徹底減輕原告的訴訟壓力、舉證責任、懲治壟斷行為,又能防止濫訴、維護經營者的正當利益。

  (三)建立私人訴訟與公共執行的合作機制

  現在的反壟斷案件處理機制中,私人訴訟可以獨自向法院提起訴訟,監督執法機關;當執法機關因人力、物力方面的不足時,私人訴訟可以彌補不足。既可以防止執法機構辦案拖沓、權利腐敗,又可增加發現壟斷行為的可能性。所以應當加強反壟斷執法機構與私人訴訟之間的相互配合、協調運作。但反壟斷私人訴訟僅憑一己之力作用畢竟有限,因此,應當學習歐盟和日本將二者結合的行為,建立反壟斷執法機關與私人訴訟的合作機制,即當反壟斷執法機關對私人訴訟有審查的責任,如果發現私人訴訟維權超出范圍,有權向人民法院申請接管該私人訴訟,法院作出是否批準的決定。若私人起訴濫用訴訟權利、惡意起訴,反壟斷執法機構有權申請法院對原告起訴不予受理,法院根據案件情況作出決定。

  六、結語

  我國反壟斷法的立法目標是保護市場的公平競爭,提高經濟效率,維護消費者利益和社會公共利益。反壟斷私人訴訟是反壟斷法實施機制中有效實施方式的一種,一方面它能夠對公共實施起到良好的補充作用,向公權利機構執法提供關于壟斷違法行為的信息,促進公共實施;另一方面對受違法壟斷行為侵害的私人主體來講,私人訴訟制度除了能夠保障私人主體的合法利益外,對受侵害的私人主體也能提供一定的經濟補償;這兩方面的作用可以促進反壟斷法在我國實施的穩定性、全面性,同時也促進反壟斷立法目的的實現。因此,我國應該盡快建立反壟斷私人訴訟相關的制度,以保證反壟斷法的實施效果。

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